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薛澜:疫情恰好发生在应急管理体系的转型期
发布日期:2020-03-19 信息来源:字号:[ ]

日前,《知识分子》连线清华大学文科资深教授、苏世民书院院长薛澜,请他从应急管理的角度谈一谈在新冠肺炎疫情中暴露出来的问题以及他的思考。

“抗疫是一场遭遇战,在与看不见的病毒作战中,有两种人压力最大”,薛澜谈道,一是奋战在救治病人生死一线的医生护士,她们前赴后继,是新时代最可爱的人,真正体现了救死扶伤的人道主义的光辉;二是疫情防控一线辛勤工作的各级公共管理者和决策者。

“面对复杂的疫情变化,以及层出不穷的社会管理问题,他们要承受来自上级部门和社会等等各个方面的压力。面对具有极大不确定性的疫情,他们做任何决策都有可能受到指责与批评。”薛澜表示,应给予公共管理者多一些理解和敬意。

谈及疫情高压和舆情汹涌之下的湖北省地方主官中途被问责和调整职位,薛澜表示,此次重大疫情对于任何管理者都是前所未有的挑战。有的领导者在常态下可能是非常好的管理者,但在危机情况下就可能不适合。还有的领导可能在经济金融领域很有经验,但对公共卫生领域了解不多,也可能会导致决策失误。这其实也反映在中国这样一个转型时期作为地方政府主官所需要的综合素质要求是很高的。

他进一步谈道,“任何有经验的将军突然面对一类全新的战役都是很难的,更何况各级党政干部很少真正经历过危机管理的实战。即使现在以第三方的形式去试图做一个公共管理过程的回顾分析,其实也很困难,因为很多过程中的信息不了解。但这样的分析有必要,因为一旦疫情过去,人们便可能对“抗疫”过程中暴露的问题不再感兴趣,甚至遗忘,而无法达到应有的汲取教训的目的。”

以下为访谈问答。

应急管理跨部门协调难题有解吗?

《知识分子》:目前政府面对应急事件的跨部门协调机制是怎样的?是否需要一个可以牵起所有部门的“前线指挥部”?

薛 澜:跨部门协调始终是中国治理体系的难题,在本次疫情中也更集中地显现出来了,例如物资调配、经济生产与防控平衡等等问题。

2003年之前,中国的应急管理基本是部门主导,重大事件成立一个综合性的指挥部。2003年“非典”之后,国家在这个方面做了大量工作,比较系统地重构了我们的应急管理体系。据当时的国务院秘书长华建敏同志后来回忆,在2003-2008年间,光是国务院层面关于应急管理的会议就开了一百多次,最后形成了“一案三制”为基础的新一代的应急管理架构。其中体制方面就是在国务院和地方政府办公厅层面设置应急管理办公室,平时负责推进应急管理体系建设工作,如预案制定工作,一旦出现重大紧急情况便协助中央领导应急指挥。这个体制的优点是,应急管理办公室隶属政府办公厅,平时和其他部门交流合作也很多,从顶层来协调各个部门比较方便。

但这次疫情出现的时间点其实比较“寸”,2018年党政改革,在国务院层面设立了专门的应急管理部,体现了中央对应急管理工作的高度重视。这个机构的职责相比国务院办公厅下的应急管理办公室更“实”了,应该更有利于应对各种突发事件。但新产生的矛盾是,应急管理部和其他部委是平行的,再去协调这些部门就比较困难了。其次,应急管理部在四大类的突发事件中,主责是自然灾害和生产安全两类,公共卫生事件和社会安全事件目前还是由卫健委和政法委来主要负责。应急管理部如何在后两类事件的应对中发挥作用,目前还没有理清楚,处于体系转换中,所以,专职的应急管理机构没有能够在本次应对疫情中发挥更大作用。

《知识分子》:今后应该如何理顺和解决应急管理中的部门协调问题?

薛 澜:我建议在中央层面有一个常设的中央应急管理委员会。应急管理部作为委员会的办公室,日常工作主要集中在风险防范上,一旦出现重大紧急情况,就可以直接转换为中央的应急指挥部。在地方上也应如此。

这次应对新冠肺炎,除了武汉市和湖北省的指挥部外,在国务院层面上有一个联防联控机制,但其工作机制和力度与指挥部相比还是不如的。所以我们的实战指挥体系有好几个层级,也产生了新的一类协调成本。比较理想的是在一开始就从平时管理转成战时管理,设立一个中央地方统一的 “前敌指挥部”,有国家层面和省市层面的领导坐镇,随时根据情况变化进行分析、判断、决策,指挥整体战役。

政治动员成本巨大,应赋予地方更大主动权

《知识分子》:许多公众认为,疫情早期,湖北地方政府及卫生机构主动担责的积极性没有被调动起来,丧失了在第一时间干预的时机,因为大家都不清楚自己的具体职责究竟是什么,您怎么看这个问题?

薛 澜:我觉得这次疫情比较特殊的一个情况就是,这个病毒的传染性非常强,其在较短时间所感染的人群数量是任何一个医疗体系都很难来承担的。武汉和湖北省在早期判断上确实存在失误(最近有新的调查表明,不排除人为掩盖事实的可能,需要彻底调查清楚),至少从公开信息来看,1月初他们还认为人传人的可能性不大,而随后感染人数迅速攀升,完全没有思想准备。在医护人员和物资都没有配备到位的情况下,整个系统基本失序。这次医护人员的感染率之高也是惊人的,这很大程度上也是因为各医院一开始对疫情都不是很清楚,仓促上阵,很多防护措施也没有跟上。其实,我们各级政府应该是有公共卫生突发事件的应急预案的,事件发生后谁的职责是什么应该规定的比较清楚。但可惜的是我们很多的预案并没有真正下功夫,更没有真刀真枪演练过,所以事件真正来了感觉就乱了。

关于早期地方政府的作为方面,目前大家的疑问是,即使在人传人可能性不大的情况下,地方政府为什么没有发布相关消息让大家提高警惕呢?如果从《传染病防治法》来看,国家确实是规定了只能由国务院主管部门 (或其授权地方政府相关部门) 来发布疫情的。不过《突发事件应对法》第43条规定,地方政府在突发事件“即将发生或者发生的可能性增大时”可以发布预警。但是除了台风预警外,很少有地方政府来行使这个权力。这其实又涉及到一个更大的行政文化问题,我们是厌恶风险的,政府不愿意报道不好的消息,我们的主流报道总是说好的一面,不利的事情也要从正面说。从更深层次来说这也有中国吉庆文化的因素,不愿意坦诚面对风险和不利情况。

另一方面,在一个权力高度集中的行政体系内,在上层领导没有明确指示的情况下,基层单位 (如医院) 也不愿意超出自己的职责范围去采取行动来为应对风险做准备,因为擅自行动反而自己要承担风险和责任。所以从更广义的角度看,我们必须思考如何完善体系,让地方官员对老百姓负责和对上级领导负责能够统一起来。这就涉及到在权力比较集中的治理体系中的另一个大问题——地方政府究竟应该具有多大的权力?权力高度集中的好处是,上级领导一旦下达指令,下级各层都会快速行动起来。但很多紧急情况下,上级领导没有及时的信息,或者信息不全、不准、没有做出及时的反应,这时地方政府能不能根据自己的分析判断行动起来?如果错了能不能够得到宽容谅解?如果这次新冠肺炎就是和普通流感一样,对公众健康没有太大威胁,但地方政府一下子封了城,对经济运行产生影响,老百姓也会骂声连天,过后也是必然会被问责的。但是,如果地方政府有更多更大的自主权,他们就没有办法依靠或指望上级政府的指令了,必须自主地分析情况做出判断。

《知识分子》:我们有没有可能在目前这个自上而下的体制中增加老百姓的反馈作为一个官员评判机制,以避免他们只对领导负责?

薛 澜:目前我们也有各种公众和社会反馈机制,但不系统不直接,而且这些反馈还是要通过上级政府发挥作用。而在中国这样一个巨大且复杂的国家,这些反馈信息的准确程度和及时性是要打上一个问号的。当然,一旦中央政府掌握情况做出决定之后,其影响也是巨大的。例如,中央政治局在大年初一召开会议成立新冠肺炎疫情领导小组,这是一个非常积极的政治上的表态,使得各个地方意识到问题的严重性,马上采取更加坚决的反应。但中国的问题是,一旦这么做了,成本也是巨大的,很多地方就会采取 “一刀切”的政策,现在疫情得到缓解,需要逐渐恢复正常经济社会秩序,执行起来非常困难。

从长远来看,应对突发事件不能总在地方政府反应迟缓的“0”和中央政府全面动员的“1”两个选项之间做抉择。如果想从根本上改进我们的应急管理体系,今后在法律规定上,应该给地方政府在应急问题上更大的授权,鼓励他们去发布预警、采取措施,在需要的情况下使当地进入应急状态,而避免事件在初期时不能得到及时处理并上升为全国性事件。对于全国其他地方,也要让大家根据自己的情况斟酌具体怎么做。我们的国家各地差异实在太大了,同一个具体政策在全国各地刚性执行要特别谨慎。2003年之后,我参与《突发事件应对法》的研究,这部法律原来有很重要一块内容涉及到应急状态,后来把这块整个都给删掉了,导致地方政府在应对突发事件中的一些行为存在法律漏洞。

以上都是讲政府内中央和地方的关系,另一方面,也应当注意政府和社会的关系。要把社会体系的建设作为一个重要任务来推进,真正让社会有生机、有活力,与行政体系产生良性互动,而不是被强大的行政体系所吸纳,这方面的工作任重道远。我们总是有各种各样的担心,总是想把各种社会组织严格地管起来才放心,但这样恰恰又会影响其活力,这也是需要我们在日常的公共治理体系中去实践去探索的。

风险永远走在人类进步的前面,经验不是万能的

《知识分子》:2003年非典疫情时,我们曾在初期犯下瞒报、漏报的错误,没能及时处置,但影响范围也没有今天这么大,为什么在拥有更强大技术手段的今天,反而出现了更严重的后果?

薛 澜:我曾经在课上给学生们讲过一句话——风险永远走在人类进步的前面。这次新冠肺炎我们虽然很快就完成了病毒的基因测序,但对这个病毒行为特点的判断开始还是有失误的,由此也导致了初期的应对失误。新冠病毒还是和SARS很不同的。SARS两个重要的特点是,一是潜伏期不具有传染性或传染性极低;二是发病后发热症状明显。这两个特点使得其在防控措施上相对容易,采取测温度并把发热者进一步甄别。但现在我们才知道有些人在感染新冠病毒后既有传染性还没有什么症状,这样的情况在防控上是要困难得多。所以把应对新冠肺炎和应对非典作对比不一定完全恰当。另一方面,这次疫情发生的时间恰逢春运,如果不是由于这一点,武汉市也应该不会有五百万人离开,造成全国范围扩散。所以现在看来,1月23日封城的决策虽然是亡羊补牢,但现在看来是果断正确的,否则会有更多的人离开造成更大的扩散。当然,武汉市为此付出了沉重的代价,全国人民应该感谢武汉!

虽然有这些客观原因,无需讳言的是,我们传统治理模式的烙印仍然没有清除,一些地方政府或部门总是害怕公众知道真实情况后就会影响社会安定,导致我们失去了提前警示公众的机会。这个教训是深刻的。地方政府要摆脱父母官的心态,要相信公众的学习和鉴别能力。

另外就是我们整个社会的应急能力还是十分薄弱的。理想的情况下,武汉封城实际上表明武汉应对疫情进入战时状态,按照应急管理的经验,整个武汉市要立即成立一个强有力的指挥系统来应对疫情,包括收治病人及防止扩散。另一套指挥体系要保障城市的正常运行。现在回过头来看,疫情应对指挥体系当时没有估计到已感染患者人数已远远超出武汉市医疗系统救治能力,需要马上向中央请求大部队的增援。所以各地援助医疗队虽然一批批地过去了,但始终是落后于救治需求。这也导致了大量潜在感染者聚集在医院外面排队希望得到诊断治疗,这实际上给广泛的交叉感染提供了机会。直到后来,明确了应收尽收、应查尽查、应治尽治的策略,设立各类方舱医院,在不同地点安置诊疗,这个问题才得到缓解。这个应对过程有很多教训是可以分析和汲取的。

武汉疫情初期大量潜在感染者到医院集中排队诊疗的现象也和我国医疗体系存在的问题密切相关。居民看病先往医院跑这本身就是个问题。假设出现症状后都先跟家庭医生联系,或者到社区的诊所去,那么交叉感染的问题就可以大大避免了。所以,我们原有医疗体系长期存在的问题也是需要反思解决的。

另外,在应急指挥体系中,一方面要有常规的专业人士分析判断,但另一方面,也需要有另外一些人能够跳出原有专业的束缚去分析问题,提供解决办法。比如,对于医疗专业领域的人来说,方舱医院这个想法一开始可能很难接受,因为它与常规的传染病收治的条件与专业标准一定会有差距。但在当时的情况下,尽可能先把病人疏散开,减少交叉感染,然后逐步解决收治条件是非常实际有效的。而在诊断标准方面,也存在同样的问题。

《知识分子》:有人在设想如果疫情发生在北京、上海和深圳这些看起来治理比较好的地方,情况是不是就不会这么严重呢?

薛 澜:这也很难说。北京、上海和深圳这些地方总体治理水平高,但并不一定就等于这些地方的应急能力更强。另外,我们要改变一种思维模式,觉得只要我们能够吸取教训加强准备,什么样的问题都能应对,都能处理。我觉得还是要强调,风险总是走在人类进步前面。即使是北京、上海和深圳,面对此类疫情,仍然会是巨大的挑战。举例来讲,美国在应急方面总体来说是做的很好的,但几次重大事件,应对起来也遇到了很多问题。比如卡特琳娜飓风造成了巨大的生命财产损失,对于美国这样的国家是非常不应该的。所以在大自然面前,谁都不敢大意。我们必须做好思想准备,就是当新问题出现了,超出了我们的应对能力,我们还是需要在过程中去好好学习,尽最大可能学习得更快,反应得更灵敏,把损失降得更低,这种学习能力十分关键。

复盘反思比查处更重要,不能让问责掩盖细节

《知识分子》:目前社会上问责的声音很多。我们应当如何在处理应对不利的官员和允许他们总结教训、获得第二次机会间权衡?问责导向的事后调查会否掩盖了事件本身的细节或者学习机会?

薛 澜:对于突发事件处置不利的官员需要区别处理,确保不会由于处理官员影响疫情防控。这次湖北省和武汉市主要领导在应对疫情过程中的确出现了不少失误,尤其是当地公众已经失去了对领导的信任,并且成为一种普遍情绪,这时不管他们有什么理由,确实都得要换。

2月3日中央政治局的会议说的非常好,这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考,我们一定要总结经验、吸取教训。希望这次事件之后我们能够好好地调查、分析、总结、提炼。这种调查应该是以学习为导向而不是以惩罚为导向的。

2003年非典以来,每次发生重大事件都要进行问责,然后查处一批官员,现在已经形成了一种惯例。对于工作不力玩忽职守的官员,这种问责非常重要。但也要避免形成一种潜在的逻辑,就是这些事件发生的原因都是个人的,如果我们换上了更加负责任更加能干的人就没有问题了。这样的思维导向会让事件的分析调查成为大家分摊责任的过程,而事件中的一些重要细节没有被更深入的探寻,导致我们失去学习机会,丧失了进行体制机制改革的机会。美国有一个国家交通安全委员会 (NTSB),他们有一条明确规定,就是调查中获得的各种信息和数据都不会被作为法庭起诉问责的证据。安全委员会的主要责任就是实事求是,把事件的来龙去脉了解清楚,然后向美国的交通部或其他部门提出改进建议,其最终目的是为了提升交通安全。

例如,在无视安全生产规范的环境下,生产安全事故几乎是肯定会发生的,最后无非是落在谁的头上。在这样的情况下,与其去惩罚个人,还不如考虑如何改善整体安全生产规范。另外在处理紧急情况时,谁都有可能会出现失误,这些情况不能作为问责的依据。要有一个容错机制,使得我们应急管理的指挥员敢于决策、善于学习,把每一次“战役”都变成学习机会。如果问责导向太强,就会使决策者循规蹈矩,不敢随机应变。

《知识分子》:美国疾控中心在发布关于新型冠状病毒信息的时候,曾表示他们制定的政策有可能有误,但要把所有的基本信息公布给民众,让大家做好心理准备,基于这些信息来做出决定。相比之下,中国的政府机构可能在事情未完全确定时不太愿意向公众公开信息?比如,这次疫情中暴露出来的“内紧外松”的做法,您怎么看?

薛 澜:我觉得就信息公开这方面来说,中国还是有很多方面可以改进的。政府应该加强透明度,敢于告诉公众潜在的风险,即使信息不完全不准确,也可以给公众预警,然后随着信息的完善不断更新。当然,也有一些特殊例外。如有人说武汉要封城的信息泄露的太早了,导致很多人提前出行了。关于内紧外松,2003年北京的教训应该非常深刻了,涉及公众安全的事情必须尽快跟公众沟通,这次武汉的医院再出现这样的问题真不应该。相关医生无非是把了解的情况通过非正常渠道传播了。我们正式渠道的直报系统也有其局限性。从风险的感知体系来讲,把正式渠道和非正式渠道的信息进行综合研判,会比依赖单一渠道好得多。


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